노동사회
민주노총 미조직·비정규 전략조직화사업 진단과 향후 과제
구도희
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2013.11.04 04:31
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이 글은 2013년 10월18일 민주노총이 주최한 ‘중소영세 미조직·비정규직 3기 전략조직화사업 전망’ 공개토론회에서 발표한 토론문을 수정․보완한 글입니다.
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1. 머리말
민주노총은 2013년 10월18일 ‘중소영세 미조직․비정규직 3기 전략조직화사업 전망’ 공개토론회를 개최했다. 민주노총이 진행 중인 중소영세 미조직․비정규직 전략조직화 2기 사업에 대한 평가와 함께 3기 사업에 대한 과제와 전망을 얘기하는 자리였다.
이날 토론회에는 신승철 민주노총 위원장, 정의헌 전 민주노총 수석부위원장 등 그간 조직화 사업에 직간접적으로 관여한 임원들은 물론, 주요 산별연맹과 지역본부 미조직․비정규 조직담당자들 대부분이 참석했다. 또한 민주노총 조직화사업에 애정 어린 관심을 가져온 교수부터 노사관계 전공 대학원생까지 다양한 사람들이 참석했다. 이렇게 많은 사람들이 토론회를 찾은 이유는, 민주노총의 50억 기금 모금방식을 통한 미조직․비정규 전략조직화사업이 올해로 종료되고, 2014년부터 진행할 조직화사업의 방향을 가늠할 수 있는 자리이기 때문이다.
민주노총 1기 전략조직화사업과 달리, 2기 전략조직화사업은 중소영세사업장과 간접고용 조직화를 목표로 사업을 벌였다. 이를 위해 민주노총은 ‘선택과 집중’이라는 큰 사업방향 속에서 ‘조직문화혁신’을 기조로 2기 사업을 진행했다. 2기 사업이 마무리되는 시점에서 민주노총 전략조직화사업은 어떻게 평가할 수 있고, 3기 사업을 위해서는 어떤 과제들을 해결해야 하는 것일까. 이 글에서는 사업 논의 과정과 평가를 중심으로 2기 전략조직화사업을 평가할 것이다.
2. 2기 전략조직화사업 논의 및 선정 과정
1) 사업 논의 과정
2기 전략조직화사업은 애초에 핵심 조직화 대상을 선정해 진행하려 했으나, 의결단위(중집)에서 2개의 ‘핵심사업’과 12개의 ‘지원사업’으로 분리·진행하는 것으로 결정했다. 지난 3년 동안 진행된 2기 전략조직화사업은 핵심사업(서울남부, 공공 인천공항)을 제외하고 1차년도(2011년)에 한정해 사업비를 지원하려고 했으나, 초기 사업 진행이 미비하자 2012년까지 지원을 계속했다. 물론 2기 전략조직화사업 평가를 통해 성과가 좋은 조직은 ‘계속지원 사업’으로 선정해 2차년도(2012년~2013년)까지 지원했다. 그 밖의 다른 조직은 지원사업으로 선정되었기에 1차년도에만 사업비를 지원받았다.
2기 전략조직화사업 논의는 지난 2009년에 1기 사업이 종료된 이후 중앙집행위원회(이하 중집)와 미조직비정규특별위원회(이하 미비특위)에서 진행했으며, 약 2년여의 시간이 걸렸다. 또한 조직 내에서는 2008년 4월부터 미비특위 논의와 1기 사업 평가연구를 진행했으며, 이 결과를 토대로 2009년 3월부터 워크숍을 통해 평가에 대한 이견들을 조정해 나갔다. 2기 전략조직화사업 출발 당시에서 나온 공통적인 지적은 조직활동가 투입 방식의 1기 사업의 방향에 대한 문제였다. 또한 전략조직화사업 핵심 영역인 △사업체계 구축, △조직문화 환경 개선, △사회적 연대 확장 과제는 여전히 극복해야 할 과제로 평가됐다.
결국 민주노총은 2009년 45차 정기대대를 통해 2기 전략조직화사업의 기본 방향으로 ‘4대 사업과제’를 설정했는데 그 주요 내용은 △조직문화혁신사업의 일환인 선언과 강령 개정, △간접고용 노동자 조직화사업, △노동자 권리찾기 사업단 확대개편 사업, △비정규직 사회적 연대 강화사업이었다. 당시 민주노총은 1기 전략조직화사업의 한계를 극복하는 방안으로 2기 전략조직화사업 기조 수립, 전략조직화사업 혁신안 마련, 비정규‧미조직‧이주노동자 사업이라는 종합목표를 제출했다.
민주노총은 ‘중소영세 비정규노동자 조직화’를 목표로 보다 구체화된 2기 전략조직화사업 계획을 제출했다. 2기 사업 방향은 △선택과 집중을 통한 전략 조직화, △가맹․산하조직 비정규직 조직화사업 일상화를 통한 조직문화혁신이라는 두 축으로 계획했다. 이는 조직문화혁신운동을 통해 총연맹 전체가 미조직․비정규 조직화사업의 일상화를 추진하며, 비정규운동에서조차 소외되어 있는 중소영세업체, 여성, 청년, 이주, 장애인 노동자 등 특수영역에 역량을 배치하고 새로운 모델을 실천하여 조직화 성과를 만들어 가기로 한 것이었다.
하지만 [표1]에서 알 수 있듯이, 초기 논의 당시 2기 전략조직화사업의 영역은 △중소영세사업장 노동자 조직화, △청년·학생 조직화, △이주노동자 조직화 등 3가지였다. 실제 청년 조직화 사업은 2009년 5월 미비특위에서의 결정과 중집 결정에 따라 그해 7월 프로젝트팀이 구성됐다. 이에 따라 국내외 사례 검토 진행과 워크숍, 겨울 캠프, 기획단 회의 등의 사업을 진행했지만, 2기 전략조직화사업에는 결국 포함되지 못했다. 이처럼 민주노총 전략조직화사업에 청년층이 포함되지 못하는 사이 ‘청년유니온’, ‘알바노조’와 같은 청년 세대의 목소리를 대변하는 세대별 노조가 건설됐다.
2) 사업 선정 과정
2기 전략조직화사업이 진행된 것은 2010년 10월부터다. 2008년 1기 전략조직화사업 평가(2008년 4~5월)와 2009년 전략조직화사업 평가 및 과제 워크숍 토론회(2009년 3~6월) 과정에 약 1년의 시간이 걸렸고, 2009년 8월부터 2010년 8월까지 전략조직화 3기 사업 논의에 다시 1년이 소요됐다.
그리고 2기 전략조직화사업 초기에는 19개 조직(산별연맹 12개: 공공운수 5개, 건설 3개, 서비스, 보건, 사무, 화섬, 지역본부 7개: 서울 2개, 경기, 경북, 대구, 인천, 경남)이 사업계획서를 제출했다. 16개 산별연맹 가운데에서는 6개 연맹이 사업을 신청했고, 16개 지역본부 가운데에서는 6개 본부가 신청했다. 2기 전략조직화사업의 선정은 각급 조직이 제출한 사업 계획서를 외부평가위원들이 검토해 총연맹 의결집행단위에 제출했고, 의결단위에서 최종 선정하는 과정으로 진행됐다.
2기 전략조직화 선정 및 결정과정은 약 한달 동안의 내부 회의과정을 거쳤다. 결정을 빨리 내리지 못한 이유는 사업 선정 과정에서 조직 몫에 대한 이견이 있었기 때문이다. 예를 들면 미비특위에서는 사업 계획안을 제출하지 않은 조직에서도 계획안을 제출해야 한다는 의견이 제기됐고, 사업비 지원과 집행방식에 있어서도 세부 사용 방식을 둘러싼 다양한 문제제기가 있었다. 또한 핵심 사업에 선정되지 못한 조직들은 중집에서 추가 사업 선정 및 미선정 조직에 대한 사업비 지원 요구를 제기했다.
이런 이유로 2기 전략조직화사업은 애초의 ‘선택과 집중’이라는 사업 목표와 달리, 2개의 핵심사업과 15개의 지원사업으로 구분하여 진행했다. 이와 같은 공모 방식과 선정 과정에서의 문제로 인해 부작용들이 나타났다. 전략조직화사업 취지에 부합하지 않은 일부 조직의 사업이 선정되면서, 일부 조직은 기획과 준비가 부족했던 사업을 중도에 포기했으며 6개월 동안 사업을 진행하지 못하거나, 사업 진행 결과 보고서를 제출하지 못하기도 했다.
물론 2기 전략조직화사업의 조직화 대상은 중소영세사업장과 간접고용 노동자였다. 따라서 2기 사업계획 1차 선정 당시 주요 기준은 핵심 조직화 대상이 전체 기조에 부합해야 하는 것과 이를 실행할 수 있는 조직 체계․자원동원 준비 등이었다. 또한 평가 영역은 기조와 방향, 집행체계 구축, 조직논의 및 대상현황 파악, 법제도 개선과제, 물적자원 확보방안 등 5개였고, 19개 세부 평가 항목에 따라 진행했다. 각 평가기준은 미비특위 내에서 공유한 사전 평가 항목들을 중심으로 했다.
3. 2기 전략조직화사업 진행 평가와 내외적 논쟁
1) 사업 진행 과정 점검
1기와 달리 2기 전략조직화사업은 사업 점검과 평가를 동시에 진행했다. 2기 사업 점검은 내부 조직을 중심으로 진행했으며, 평가는 외부 평가단을 중심으로 했다. 먼저, 2기 사업 점검은 총연맹 미비실, 사업단(각급 조직), 미비특위 조직 등에서 사업 내용 공유 및 사례 발표, 사업 점검 등을 통해 진행했다. 또한 2기 사업 평가의 일관성을 위해 공식적으로 평가단을 운영했다. 평가단은 내부 1인과 외부 5인 등 총 6인으로 구성해 분기, 연간으로 사업을 평가했다.
무엇보다 2기 사업의 평가는 사업초기 선정 기준이었던 평가 지표(5개 범주, 13개 항목)를 토대로 했다. 평가위원은 기본 평가 틀에 기반해 사업을 평가했으며, 각급 조직에서 제출한 사업집행 자료, 재정집행결산보고서, 사업계획안 등 자료를 검토하거나 담당자를 면담하는 방식으로 평가했다. 이 뿐만 아니라 2012년 이후 평가사업의 질적 보완을 위해 해당 사업조직에 전담 평가위원을 배정하고, 내부 토론과정을 통해 평가보고서를 제출했다. 물론 2기 사업이 진행되는 동안 민주노총 공식 논의 및 의결단위에서 사업계획안, 분기별 집행 및 계획, 평가 내용이 공유 및 논의됐다.
2) 사업 진행 평가
2기 전략조직화사업 평가 항목은 사업기조방향과 구체성, 집행체계 구축과 사업, 조직논의와 대상파악, 법제도 및 사회 의제화, 물적․인적 자원확보와 집행 등 5가지였다. 다만 초기 전략조직화사업 선정 당시에는 포함되지 않았던 ‘조직자체 예산투여’, ‘조직 인력투여’ 항목은 평가위원단과 조직내부 요구로 중간에 추가됐다. 이를 토대로 진행된 2기 사업에 대한 전반적인 평가는 ‘절반의 성공’(52.1점)이었고, 핵심사업(52.5점)과 지원사업(지역본부 32.7점, 산별연맹 63.6점)은 성격에 따라 평가가 상이했다.
특히 각급 조직의 2기 사업 중 △법제도 및 사회 의제화(46.25점), △물적자원확보(44.58점) 항목은 상대적으로 낮은 평가를 받았다. 애초 목표한 조직화사업 대상에 대한 구체적 계획이나 상이 미진했기 때문이다. 또한 50억 기금모금 당시 공식 의결기구에서 논의한 바대로 조직화 사업비를 점차 증액하지 못한 것도 한 원인이다. 한편 2기의 9개 지원사업은 43.4점을 받아 전체 평균(52.1점)이나 핵심 사업(52.5점) 및 계속지원 사업(64.6점)에 비해 성과가 낮은 것으로 평가됐다.
2기 사업은 조직화 대상을 중소영세사업장, 간접고용 비정규직으로 확장함으로써 총연맹이 전략조직화사업의 기본 의미로 설정했던 운동 정체성을 회복하고, 새로운 주체를 형성하며, 조직문화혁신을 이뤄내고자 했던 방향에 한걸음 나아갔다고 볼 수 있다. 하지만 지난 3년 동안 사업을 연기하거나 진행이 미흡했던 곳들도 많았다.
이를 반영하듯 2기 전략조직화사업을 진행했던 조직 중 절반은 상반기에 애초 책정된 사업비의 50%도 사용하지 못했다. 예를 들면 2011년 각급 조직에서 실제 사용한 집행금액 대비 분기별 집행률로 수치를 재구성해도 4개 조직 집행률은 50%를 넘지 못한다. 심지어 2기 핵심사업 중 한 곳은 초기 예산 책정액 중 집행률이 19.7%에 불과했다. 그나마 2013년 상반기에는 주요 5개 사업의 평균 집행률이 76.5%로 수치가 다소 높아졌다. 이는 공공운수 인천공항지부(94.6%)과 서비스연맹(99.9%) 때문이다. 반면 서울 남부(78.2%), 건설노조(45.5%), 화섬연맹(58.2%)은 집행률이 상대적으로 낮은 편이다. 실제 건설노조, 화섬연맹은 2013년 상반기 사업비의 대부분(약 1천만원)을 집행하지 못해 사업비가 하반기로 이월된 상태이며, 서울 남부를 포함한 세 조직의 이월 금액(860만 원~1천7백만 원)은 매우 많은 편이다. 이는 각급 조직의 전략조직화사업 기획 논의 과정에서의 미흡함 때문으로 볼 수 있다.
이처럼 전략조직화사업의 예산 신청과 사업 계획 자체가 애초 목표대로 추진되지 못한 것은 조직적 결의와 추진 의지, 필요성보다는 사업비 신청과 활용에 있어서 총연맹과 해당 중앙의 관성적 태도가 부정적인 영향을 미쳤기 때문이다. 실제 해당 산하가맹 조직 대부분은 준비 없이 사업을 지원해 사업포기, 사업 방향 전환, 사업 집행률 미비 등 부정적인 결과를 초래했다.
특히 지원사업의 평가 결과가 긍정적이지 못한 것은 두 가지 이유 때문이다. 전략조직화 취지를 고려한 사업을 진행하기 위해서는 노동조합과 다양한 운동조직체와의 상호협업이 필요했다. 그런데 지원사업 거의 대부분은 조직화사업 체계 형성에 있어 미흡했다. 실제 지원사업 중 공공서비스연맹의 서울지역 청소노동자 조직화와 보건의료노조의 예비노동자 조직화 사업을 제외한 여타 조직은 대부분 선전전, 회의 및 수련회, 실태조사 등의 일상적인 조직화 사업을 수행했을 뿐, 구체적인 기획사업과 교육 및 연대사업에 있어 미진한 모습을 보였다.
물론 2기 전략조직화사업에서 두드러진 성과를 낸 공공운수노조와 서비스연맹은 조직문화환경(내부 비정규 조직화 사업 참여, 기층 조합원 일상활동과 선전전 참여, 전조합원 의무교육, 연대활동과 다차원적인 대중활동)과 법제도, 사회 의제화(간접고용 전환 문제, 대형마트 의무휴점제 및 감정노동)에 있어서도 역동적으로 사업을 진행했다. 서울본부, 공공운수노조, 서비스연맹의 경우 시민사회단체 및 연구단체 등과의 연대체를 구성해 다양한 사업을 진행했는데 이 역시 이전과 다른 형태다.
아울러 공공운수노조와 서비스연맹의 조직화 성과는 조직 외부적인 요인은 물론, 전략조직화사업단의 임원 배치, 정책연구조사 결과와 조직화사업․활동의 결합, 다차원적인 기획사업 등의 내부 요인에서 꼽을 수 있다. 특히 2기 사업 과정에서 대정부 및 지자체 의제화, 법제도 개선 문제가 사회 이슈로 연결돼 큰 효과를 냈다. 그러나 총연맹 가맹산하조직에서 제출한 총 13개의 사업 계획안과 비교하면 서비스․공공․서울남부 등 일부를 제외하고는 법제도 및 의제화 활동은 미약하다.
3) 성과와 한계, 그리고 과제
민주노총 2기 전략조직화사업은 진행과정 및 평가 부분에서 1기와 다른 성과를 갖고 있다. 우선 전문위원팀을 운용한 전략조직화 선정 심사 및 사업평가, 산하조직 미비사업 공유․확산 등을 추진했다는 점이다. 이 결과 지난 3년 동안 신규조직화는 적잖은 성과를 거둘 수 있었다. 특히, 이 기간에 11억 원을 들여 6,594명을 신규조직화한 것은 미국노동총연맹(AFL-CIO)의 조직화캠페인에 비교해도 돋보이는 성과다. 또한 유통서비스부문과 인천공항지역, 구로디지털공단 조직화 과정에서 해당부문의 노동문제를 사회적으로 이슈화하고, 지역사회운동과의 연대사업을 진전시킨 것 역시 긍정적으로 평가할 수 있다(이병훈, 2013).
그리고 2기 전략조직화사업은 주요 산업(업종)과 직종 및 지역의 미조직․비정규 노동자 실태와 상태를 파악하는데 밑바탕이 됐다. 특히 사업을 진행하는 과정에서 연대단체와의 논의 및 간담회를 통해 연대조직들과의 결합 정도를 확인하는 계기를 마련했다. 진보정당, 시민사회단체, 학생조직과의 결합은 향후 민주노조 진영에 귀중한 경험으로 남을 것이다. 아울러 보건의료노조의 예비노동자 캠프, 공공운수노조의 학교청소용역 조직화 사례는 ‘노학연대’ 차원에서 진행됐다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 과정의 측면에서 보면 기획 자체가 의미있었기에 향후에도 이 같은 사업을 지속적으로 전개할 필요가 있다. 따라서 3기 전략조직화사업을 진행할 때에는 핵심사업을 선정하고, 선택과 집중을 하는 것이 사업의 실효성과 의미를 높이는 방법이 될 것이다.
물론 아쉬운 점도 있다. 2기 사업은 1기에 비해 성공적이었지만, 전략조직화 취지에 부합하지 못한 결정을 내리고 사업을 진행했다. 또 지원사업의 내용을 평가하면, 대부분은 최저임금 관련 사업처럼 노동조합의 일상적, 시기적 성격이 강한 사업에 그쳤다. 이 뿐만 아니라 법제도 및 사회적 의제화, 물적․인적 자원 확보는 물론 초기 준비 및 기획도 부족했다는 아쉬움이 남는다.
따라서 민주노총이 향후 전략조직화사업을 지속하기 위해 복원해야할 점을 꼽아보면 첫째, 전략조직화의 상과 내용의 구체성에 대한 산하가맹조직 내 조직적 합의가 필요하고 둘째, 조직문화혁신으로서 미조직․비정규 사업 주체의 재구축을 통한 사업장 내 일상적 조직화사업이 필요하다. 아울러 이 같은 토대 위에서 3기 전략조직화사업을 진행할 경우 고려할 만한 사항은 다음과 같다.
4. 맺음말
미조직․비정규 조직화 문제는 지난 10년 동안 민주노총의 주요 과제였을 뿐 아니라, 집행부 선거 때마다 정파를 가리지 않고 공약 1순위로 꼽히곤 했다. 물론 이 시기에 총연맹 및 각급 조직단위는 물적․인적자원을 투자해 다양한 조직화 사업을 진행했다. 그럼에도 그간 노조 조직률은 10퍼센트 남짓에서 좀처럼 변화하지 않았다.
민주노총의 전략조직화사업은 영미권 국가에서와 마찬가지로 사업 진행 과정에서 내부 조직의 만만치 않은 저항을 받았다. 조직 대상을 둘러싼 이견부터 조직사업 선정 주체의 관할권 싸움, 자원 배분을 둘러싼 기존 노조의 저항까지 많은 문제점을 드러냈다.
그런데 지금 민주노조를 둘러싼 내외적 환경이 녹록치 않다. 금속노조의 투쟁은 자본과 정권의 여론몰이에 의해 ‘귀족노조의 밥그릇 투쟁’으로 치부되기 일쑤이며, 공공부문 노조는 공무원노조․전교조에 대한 정부의 ‘법외노조’ 딱지로 난관에 봉착했다. 공공부문 민영화를 추진하는 박근혜 정부 아래서 공공부문 노조의 ‘공공성 강화 투쟁’은 더 힘들어질 것이다. 또한 민간부문 노조는 여성, 비정규, 청년, 이주노동자들로 구성돼 조직률 자체가 미약한 상황이다.
민주노조 진영에서 과연 무엇을 할 것인가 전략적 고민이 필요한 시점이다. 신승철 민주노총 위원장은 3기 전략조직화사업을 위해 200억 기금을 마련해야 한다고 이야기한다. 민주노총 미비특위에서는 조직화 기금을 안정적으로 마련하기 위해 의무금 인상을 통한 자원확보 방안을 논의하고 결의했다. 지역본부의 1년 미조직․비정규 조직화사업비가 100만원도 안 되는 현실에서는 할 수 있는 일이 없기 때문이다.
그러나 지금 중요한 것은 3기 전략조직화사업 기금을 둘러싼 소모적인 논쟁보다는 왜 전략조직화사업이 필요한지, 조직화 사업은 민주노총만의 문제가 아닌 1,850만 임금노동자 전체의 문제라는 점을 함께 고민하고 논의할 수 있는 장을 마련하는 것이다. 1987년 노동자 대투쟁과 민주노총 건설 이후 성공적으로 진행된 주요 사업들을 보면, 대부분 아래로부터의 풍부한 논의가 이뤄진 사업들이었다.
우리가 노동의 관점에서 역사를 바라보고 평가하듯, 노동조합의 사업을 통해 미래 과제를 도출할 수 있을지도 모른다. 요즘 20~30대 미조직노동자들의 노조 관련 문의가 민주노총이 아닌, 청년유니온과 알바노조에 몰린다고 한다. 왜 그들이 민주노총의 문을 두드리지 않고, 다른 조직을 찾는지 고민해봐야 한다. 민주노총이 무려 7~8년 동안 전략조직화사업을 하고 있는데도 말이다. 이 문제를 풀기 위한 첫 걸음은 전략조직화사업에 대해 객관적으로 평가하고, 이를 조합원들과 함께 나누는 일에서부터 시작할 것이다.
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- 통권 : 제173호