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2012년은 대통령 선거와 국회의원 선거가 몰려 있는 정치적 격변의 해다. 난무하는 선언 속에 중심을 잡을 수 있기 위해, 김유선 한국노동사회연구소 소장이 노동진영이 집중해야 할 핵심의제들을 기획연재를 통해 제안한다.
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1. 머리말

외 환위기 이후 임금불평등이 확대되고 저임금계층이 양산되면서, 저임금 노동자 보호와 사회보장 정책의 일환으로 법정최저임금제도에 대한 관심이 높아지고 있다. 이는 우리나라에만 한정되는 일이 아니다. 소득분배구조가 악화되고 임금불평등이 심화되면서 대다수 국가들이 경험하는 일이다. 임의주의 전통이 강한 영국(1999년)과 아일랜드(2000년), 오스트리아(2009년)에서마저 새로이 법정최저임금제도를 도입했을 정도다. 한국에서 최저임금제는 최저임금 수준이 지나치게 낮고, 그나마도 제대로 지켜지지 않는 문제점을 안고 있다. 이 글에서는 최저임금 수준 현실화와 엄정한 법 집행에 초점을 맞춰 그 실태와 개선 방향을 살펴보도록 한다.

2. 최저임금 수준 현실화

가. 실태

경 제협력개발기구(OECD) 국가들은 평균임금 대비 최저임금 비율이 2000년 35.5%, 2005년 36.4%, 2008년 37.4%로 계속 높아지고 있다. 중위값 기준으로도 각각 42.2%, 43.7%, 45.9%로 마찬가지다. 이는 2000년대 들어 저임금계층이 늘고 임금불평등이 심화되면서, 최저임금에 대한 관심이 높아지고 있기 때문이다(ILO 2008). 한국도 2000년 22.0%에서 2008년 32.0%로 개선되고 있다. 하지만 조사에 응한 OECD 19개 회원국 중 16위로 여전히 가장 낮은 편에 속한다. 한국보다 최저임금 비율이 낮은 나라는 일본(30.4%), 체코(30.0%), 미국(25.4%) 세 나라뿐이다. 중위값 기준으로는 39.2%지만, 19개 회원국 중 16위라는 순위에는 변함이 없다.



2008 년 OECD 회원국의 최저임금 평균은 6.44달러로 한국(3.12달러)보다 2배 이상 높다. 한국은 20개 회원국 중 15위로 낮은 편에 속한다. 룩셈부르크(12.47달러), 프랑스(11.86달러), 아일랜드(11.15달러), 벨기에(10.83달러), 네덜란드(10.77달러)는 시간당 최저임금이 10달러가 넘는다. 한국보다 낮은 나라는 체코(2.51달러), 폴란드(2.49달러), 헝가리(1.94달러), 터키(1.89달러), 멕시코(0.50달러) 다섯 나라뿐이다. 구매력평가지수(ppp)로 환산해도 4.36달러로, OECD 평균(5.59달러)에 못 미친다. 한국보다 낮은 나라에 포르투갈과 스페인 두 나라가 추가될 뿐이다.



정 부와 재계는 최저임금이 가파르게 상승하고 있다고 주장한다. 노동부의 ‘사업체임금근로시간조사’(2006년까지는 ‘매월노동통계조사’)를 가지고 작성한 [그림3]을 살펴보면, 2000년대 들어 최저임금 비율이 상승한 것은 맞다. 하지만 1989년 최저임금제를 도입할 때 수준을 2009년에 겨우 회복했을 뿐이다. 게다가 2010년에는 다시 하락했다.



나. 개선방향

1) 최저임금 수준
노 동계는 평균임금(정액급여 평균값)의 50%를 최저임금 수준으로 요구하고 있다. 이는 유럽연합 의회와 이사회에 각국의 최저임금을 평균임금의 50%(또는 중위임금의 60%) 수준에서 정하자는 결의안이 제출되어 논의가 이루어지는 것과 맥락을 같이 한다(Schulten 2008; 윤진호 2010).

문제는 현행 최저임금 수준과 격차가 너무 커서, 한꺼번에 최저임금을 끌어올리면 고용에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점이다. 따라서 평균임금의 50%를 목표로 설정하되, 단계적 현실화 방안을 마련할 필요가 있다. 평균임금의 50%가 될 때까지 매년 최저임금 인상률을 ‘경제성장률 + 물가상승률 + α’로 정하는 것도 한 방안이 될 것이다.

2) 최저임금 결정제도
최저임금 결정제도는 각국이 실정에 따라 다양한 방식으로 운영하고 있다. 최저임금 결정제도는 ⑴ 임금위원회(심의회) ⑵ 단체협약 효력확장 ⑶ 의회 ⑷ 중재재판소 등 4가지 유형으로 구분할 수 있는데(有澤廣巳·藤縷正勝 1972), 임금위원회(심의회)와 단체협약 효력확장 방식이 가장 많이 사용되고 있다. 중재재판소는 호주, 의회는 미국과 캐나다에서 예외적으로 채택하고 있을 뿐이다.

한국은 위원회 방식을 채택하고 있는데, 최저임금위원회는 노·사·공익대표 각 9인으로 구성(최저임금법 제14조 제1항)하고, 재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성(최저임금법 제17조 제3항)으로 의결하게 되어 있다. 노사가 의견의 일치를 보지 않으면 공익위원이 실질적인 결정권을 갖게 되는 바, 공익위원의 중립성이 결정적으로 중요하다.

이 점과 관련해서 국제노동기구(ILO) 협약 제131호 제4조는 공익위원은 “대표성 있는 관련 사용자단체 및 노동자단체와 충분한 협의를 거쳐 지명”할 것을 요구하고, 권고 제30호 II-2조는 “중립적 인사는 가능한 한 임금결정기구에 참여하는 사용자대표 및 노동자대표의 동의 또는 협의를 거쳐 선정되어야 한다.”라 하고 있다.

그러나 우리나라 최저임금법 시행령 제12조는 “근로자위원·사용자위원 및 공익위원은 노동부 장관의 제청에 의하여 대통령이 임명한다. 근로자위원은 총연합단체인 노동조합에서, 사용자위원은 전국적 규모를 갖는 사용자단체 중 노동부 장관이 지정하는 단체에서 추천한 자 중에서 제청한다.”라 하여, 노사단체와 협의 내지 동의 없이 정부가 일방적으로 공익위원을 임명할 수 있게 되어 있다.

최근 최저임금 결정 과정에서 파행이 거듭되고 공익위원 중립성이 문제가 되면서 최저임금 결정제도를 개선하자는 목소리가 높아지고 있다. 개선 방안으로는 ⑴ 현행 최저임금위원회를 유지하되 공익위원 선정 방식 개선 ⑵ 인권위원회처럼 부처에서 독립된 행정기관으로 개편 ⑶ 국회에서 의결하는 방식 등이 제시되고 있다. 첫 번째 방안과 관련해서는 노사단체의 동의 또는 협의 방식 이외에, 대통령과 여당, 야당이 각 3인씩 공익위원을 추천하는 방안도 검토할 수 있을 것으로 보인다.

3) 단체협약 효력확장(노동조합법 제36조 개정)

Starr(1981) 는 최저임금제도를 산업별 최저임금(minimum wage fixing by industry)과 일반 최저임금(general minimum wage)으로 구분한 뒤 그 역할을, ⑴ 일부 취약계층 저임금 노동자 보호 ⑵ 공정임금 보장 ⑶ 임금구조의 최저기본선 설정 ⑷ 경제의 안정적 성장, 소득분배구조 개선 등 거시경제정책 수단 등 네 가지로 구분한다.

우리나라 최저임금제도는 ‘임금구조의 최저기본선 설정’을 역할로 하는 일반 최저임금제도라 할 수 있다. 일반 최저임금제는 모든 노동자에게 사회적 안전망(safety net)을 제공하여 빈곤을 줄이는 데 기여할 수 있을 뿐만 아니라, 행정적으로 강제하기 쉽다는 점에서 장점을 가진다. 그러나 산업·지역별 임금격차가 심할 때는 산업·지역별 임금실태를 제대로 반영하기 어렵고, 임금수준이 낮은 산업이나 지역을 중심으로 최저임금 수준을 정하게 되어 형식적인 제도로 전락할 가능성이 높다는 단점이 있다. 이 때문에 일반 최저임금제를 실시하는 나라들은 업종·직종·지역별 최저임금제를 병행 실시하거나 산업별 단체협약의 효력확장을 통해 이러한 단점을 보완하고 있다.

실 제로 우리나라도 최저임금법 제정 당시 산업별·지역별 최저임금제를 병행 실시하는 방안을 검토했었다. 그러나 “지역별 최저임금을 시도 단위로 구분·결정하면 지역감정을 유발하고, 대도시·중소도시·농촌지역으로 구분·결정하면 농촌 지역의 반발을 야기한다.”는 정치적 고려 끝에, 지역별 최저임금을 결정하지 않기로 하고 사업의 종류별로 최저임금을 구분하여 정할 수 있게 하였다(최저임금법 제4조). 시행 첫해인 1988년에는 저임금그룹과 고임금그룹을 구분하여 최저임금을 결정했지만, 산업별 최저임금을 결정하는 데 객관적 기준을 정하기 어렵고, 산업별로 노사 간에 이해가 서로 충돌하며, 이론적으로도 설득력이 취약하다는 점을 고려하여, 1989년부터는 전 산업에 일률적으로 적용하는 최저임금만 결정하고 있다.

이에 따라 일반 최저임금제의 단점을 보완할 수 있는 방안으로는 산업별 단체협약의 효력확장 방식만 남게 되는데, 이것 또한 기업별 교섭체제의 오랜 관행과 산업별 교섭체제의 미 정착, 10% 안팎의 낮은 노조 조직률로 현실화하지 못하고 있다. 더욱이 기업별 교섭체제에서는 동일 지역 동종 산업 노동자 다수가 동일한 노동조건을 확보하고 있더라도 하나의 단체협약이 아닌 여러 단체협약으로 정해지기 마련인데, 현행 노동조합법 제36조가 “하나의 지역에 있어서 종업하는 동종의 근로자 3분의 2 이상이 하나의 단체협약의 적용을 받게 된 때”에만 효력을 확장할 수 있도록 하고 있어, 단체협약의 효력확장은 사실상 불가능한 실정이다.

중소영세업체 비정규직 노동자가 압도적 다수를 차지하는 한국의 노동 현실을 감안할 때, 스페인 등 유럽대륙 국가의 입법례에 따라 적어도 해당 산업 또는 지역 내 노동조합 조합원의 과반수를 차지하는 노동조합이 체결한 단체협약에 대해서는 산업 또는 지역 수준에서 효력을 확장할 수 있는 길을 열어 놓아야 할 것이다. 최종적으로는 ‘노동위원회의 의결을 얻어 행정관청이 결정’하면 될 것이다.

3. 엄정한 법집행

가. 실태

2010 년 법정 최저임금은 시간당 4,110원이고, 2011년 최저임금은 4,320원이다. 통계청 ‘경제활동인구조사 부가조사’에 따르면 2010년 8월 시간당 임금이 4,110원 미만인 사람은 196만 명(11.5%)이고, 2011년 3월 시간당 임금이 4,320원 미만인 사람은 204만 명(12.0%)이다. 노동자 8명 중 1명꼴인 204만 명이 최저임금 적용대상에서 제외되거나 최저임금법 위반업체에서 일하고 있다([그림4] 참조).



법 정 최저임금 미달자가 2001년 8월 59만 명(4.4%)에서 2011년 3월 204만 명(12.0%)으로 늘어난 것은, 법정 최저임금제도가 “저임금계층 일소 △임금격차 해소 △분배구조개선”이라는 본연의 목적에 부응하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 정부가 근로감독 행정의무를 다하지 않고 있음을 말해준다. 정부부문인 공공행정에서 최저임금 미달자가 10만 명(10.8%)이나 되는 것은 정부가 ‘선량한 사용자’로서 민간에 모범을 보여야 한다는 사실조차 망각하고 있음을 말해준다.

실제로 2006년부터 2010년 사이 노동부 집중점검과 당사자 신고를 통해 접수된 최저임금 위반 건수 4만 5,745건(집중점검 4만 3,067건, 신고 2,678건) 가운데, 처벌받거나 벌금, 과태료를 부과한 경우는 매우 드물다.

첫째, 법 제11조 최저임금 주지의무를 위반한 사용자는 법 제31조에 따라 100만 원 이하의 과태료를 물게 되어 있다. 하지만 지난 5년 동안 노동부가 적발한 최저임금 주지의무 위반 건수 3만 5,226건 가운데 6건(2007년 1건, 2009년 1건, 2010년 4건)만 50~80만 원에 상당하는 과태료를 물었다.

둘째, 법 제6조 최저임금 지급의무를 위반한 사용자는 법 제28조에 따라 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하게 되어 있다. 하지만 대다수 사업장은 ‘시정조치’를 받은 뒤 최저임금 미지급분을 변제하거나 당사자와 합의를 보면 노동부로부터 면죄를 받는다. 당사자와 끝까지 입장 차이를 좁히지 못하거나 아주 악질적인 사업장만 근로감독관이 의견을 첨부해 검찰로 이송을 한다. 최근 5년간 검찰로 이송된 사안은 모두 503건으로, 노동부 직접 적발 46건, 노동자 신고 457건이다. 하지만 사건을 검찰로 이송한 뒤의 처벌 및 처리 결과에 대해 노동부는 전혀 파악조차 못 하고 있다.

셋째, 검찰로 이송한 뒤 처리 결과는 민주노동당 홍희덕 의원실이 확인한 최저임금법 위반사건 판결에서 부분적으로 확인할 수 있다. [표1]에서 지난 5년 동안 최저임금법 위반사건 판결은 모두 69건이며, 벌금 45건, 선고유예 21건, 징역 3건이다. 징역 3건 모두 징역 4~6월에 집행유예 2년이고, 지난 5년 동안 벌금 총액은 5,835만 원으로 평균 88만 원이다.



나. 개선방향

통 계청 ‘경제활동인구조사 부가조사’에서 법정 최저임금 미달자는 2007년 3월 이후 200만 명(전체 노동자의 12.0%) 수준을 유지하고 있다. 이에 대해 정부와 재계는 “최저임금이 비현실적으로 높아서”라고 답한다. 하지만 이는 각종 여론조사에서 “최저임금이 너무 낮다.”고 답하는 대다수 국민의 인식과 배치된다. 기업으로서는 법을 안 지켜도 문제될 게 없으니 일단 안 지키고 보는 거다.

ILO(2008)는 “최저임금 준수는 근로감독관의 사업장 방문 확률과 최저임금을 준수하지 않을 때 벌칙 수준의 함수다. 근로감독행정이 취약하고 벌칙 수준이 낮으면 최저임금은 종이호랑이가 된다.”라 하고 있다. D'Souza(2010)는 “정책담당자들은 법률을 개정해 규제를 완화하고 기업의 유연화 수요를 충족시키는 방식을 택하기보다, 법률을 제대로 집행하지 않음으로써 구조조정을 뒷받침하는 방식을 선호한다. 그 결과 사용자와 근로감독관의 담합이 늘고, 비정규직과 법 위반이 증가했다. 중요한 건 입법이 아니라 집행이며, 엄격한 노동입법과 집행 모두 중요하다.”라 하고 있다.

영국 저임금위원회는 최저임금법 준수가 중요하다는 인식 아래 2009년 정부에게 ⑴ 최저임금 위반업주 명단을 공개해서 망신 줄 것(Naming and Shaming) ⑵ 비공식 부문(informal economy)에 더 많은 시간과 자원을 투자할 것 ⑶ 형사 기소(prosecution)에 충분한 인력을 배치할 것 등 세 가지를 권고했다.

2011년 저임금위원회 보고서는 “최저임금을 받을 자격이 있는 사람은 누구나 최저임금을 받을 수 있어야 한다.”는 것을 대전제로, 최저임금에 대한 폭넓은 홍보와 적절한 집행을 강조하고 있다. 이주노동, 돌봄노동, 파견근로, 청년인턴 등 취약계층을 타깃으로 정하고 이들에게 적합한 접근방식을 사용하고, 의도적으로 최저임금을 무시하거나 위반 정도가 심각한 사용자는 중앙지와 지방지에 이름을 공표한다. 최저임금 위반을 억제하려면 형사 기소가 매우 중요하므로 형사 기소자들의 수를 공표하고, 체불임금은 현행 임금 수준으로 전액 지급하고 체불임금의 2분의 1을 벌금으로 물리고, 정부는 매년 성과 보고서를 발간할 것을 강조하고 있다. 가장 취약한 사회구성원을 보호하고 노사 모두 피해 보는 일이 없도록 사용자의 의무와 노동자의 권리를 교육하는 데 필요한 자원을 충분히 제공할 것도 권고하고 있다.

ILO(2009) 는 “최저임금 정책의 유효성은 최저임금 지급에 달려 있다. 집행 메커니즘이 효과적이려면 위반자 처벌, 권리를 침해당한 노동자에게 적절한 보상, 집행 당국에 적절한 자원배분 모두 중요하지만, 최저임금 이행 레짐 디자인과 운영에 사회적 파트너들의 적극 참여가 핵심”임을 강조하고 있다.

이밖에 최저임금법이 효과적으로 집행되기 위해서는 ⑴ 최저임금 신고 절차를 간소화하고 ⑵ 최저임금 준수 입증 책임을 노동자가 아닌 사용자가 부담하고 ⑶ 최저임금 위반 적발 즉시 과태료를 부과하고 ⑷ 최저임금 체불액은 고용노동부가 먼저 지급한 뒤 체불사업주에게 대위권을 행사하고 ⑸ 최저임금 전담 근로감독관을 신설하는 등의 법제도 개선이 요구된다.

<참고문헌>

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ILO(2008), Global Wage Report 2008/09: Minimum wages and collective bargaining Towards policy coherence.
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Low Pay Commission. 2010. The National Minimum Wage: Low Pay Commission Report 2010.
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