1. 제도의 발전 과정과 이해

가. 제도의 발전 과정

‘주민참여예산제도’란 주민들이 예산편성 과정에 참여함으로써 주민들의 의견이 지방자치단체 예산사업의 필요성 판단이나 예산배분의 우선순위 결정에 반영될 수 있도록 하는 것이다. 또한 편성된 예산이 얼마나 효과적으로 집행되었는지에 대한 평가 과정에 주민들이 참여할 수 있도록 보장하는 제도이기도 하다. 주민참여예산제의 연혁과 유래는 다음과 같다.

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주민참여예산제도의 발전과정 연혁

○1987 년 6․29선언의 결과로 1991년 지방의원선거가 있었고, 1995년 전국동시 지방선거가 시작되면서 우리나라에서도 민주적 지방자치제도가 시작되었다. 선거 후 지방정부가 구성됨에 따라 지방정부를 감시하고 지역의 정책에 개입하는 것을 목표로 하는 지역의 시민운동이 활성화되었다. 『시민운동연감』에 따르면 1995년 이후에 설립된 단체들은 대부분 지역에 근거한 시민단체들이었다.
○ 1989년 브라질 포르투알레그레(Porto Alegre) 시에서 참여예산제도를 세계 최초로 시작했다. 우리나라에서는 1990년대 중반 원주(1997년)와 청주 등에서 의정감시활동의 일환으로 지방자치단체의 예산을 분석하고 의견을 내는 활동이 시작되었다.
○ 우리나라 예산 관련 시민운동은 1998년 ‘납세자의 날’ 운동으로 새로운 전기를 맞았다. 국세청이 만들어진 날을 기념하는 ‘조세의 날’을 징세자의 시각이 아닌 납세자의 시각으로 봐야 한다는 취지로 시민사회에서 ‘납세자의 날’로 그 명칭을 변경해 사용하기 시작한 것이다(세금에 대한 시민주권의 확인). 결국 정부에서도 2002년부터 정식으로 ‘납세자의 날’로 명칭을 변경했다.
○ 2000년 원주에서 <전국자치단체 예산분석 워크숍>이 개최되었고, 서울의 함께하는 시민행동(당시는 ‘예산감시 시민행동’)을 비롯하여 전국 각지의 시민단체들이 예산감시운동을 불붙이기 시작했다. 2002년 지방선거에서는 민주노동당이 주민참여예산제도를 공약으로 내걸었다. 이 시기부터 시민참여예산 조례제정운동이 시작되었다. 즉, 예산 관련 시민운동의 목표가 ‘감시’에서 ‘참여’로 질적으로 변화했다. 이후 2003년 3월 예산감시 네트워크가 출범하면서 예산감시운동이 본격화되었다. 이 네트워크에는 중앙 시민운동단체의 전문성과, 구로시민센터, 안산경실련, 군산 및 원주 참여자치시민센터 등 36개 지역 시민단체들의 현장성이 결합했다.
○ 이러한 노력들을 바탕으로 2004년 3월25일 우리나라 최초의 「주민참여예산제 운영조례」를 광주광역시 북구에서 제정했다. 2004년 6월10일에는 울산광역시 동구가 두 번째로 상기 조례를 제정했다. 나아가 2005년 8월 국회에서 주민참여예산이 포함된 「지방재정법」 개정안이 통과되었다.
○2006년 8월 행정자치부의 표준조례(안) 제시는 참여예산 조례의 급격한 확대를 가져왔다. 행정자치부가 진행하고 있는 ‘지방재정 분석평가’의 30개 지표 중 하나로 참여예산조례가 채택되면서, 자방자치단체들이 좋은 평가와 재정적인 인센티브를 기대하며 조례제정에 더욱 적극적으로 나섰다. 현재 존재하는 지자체의 운영조례 대부분은 2006~2008년 제정됐다. 2011년 8월31일 현재 주민참여예산조례를 제정 현황은 [표1]과 같다.



○ 2010년 6월2일 지방선거에서는 대부분의 단체장 후보들이 주민참여예산제를 공약으로 제시했다. 이에 따라 2011년에는 대부분의 지방자치단체가 참여예산제의 시행을 계획하고 있는 것으로 판단된다. 한편, 2010년 10월31일에는 행정안전부가 2006년에 이어 「주민참여예산제 운영조례 모델(안)」(전체 3종)을 지자체들에 다시 한 번 권고했다. 또한 2010년 10월1일에는 국회의원 21명이 주민참여예산제의 근거법인 「지방재정법」의 개정안(제39조, 주민참여예산제를 ‘강행규정’으로 하는 내용)을 제출했다.
○ 2010년 11월26~27일에는 좋은예산센터, 투명사회를 위한 정보공개센터, 풀뿌리자치연구소 이음 등의 시민사회단체들과 전국공무원노동조합이 주민참여예산운동을 주제로 제1회 <시민자치학교>를 열었다. 이 행사에는 전국의 기초․광역단위에서 활동하는 주요 풀뿌리 단체들이 대거 참석하여 강의․토론․발표 등을 진행했다. 제2회 시민자치학교는 2011년 7월1일 주민참여예산제, 공공정보 공개, 좋은 조례 만들기 등을 주제로 하여 열렸다. ○ 드디어 2011년 3월8일, 주민참여예산제가 포함된 「지방재정법」 개정안이 2011년 9월9일을 시행일로 하여 통과되었다.
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앞 에서 보듯 주민참여예산제는 지속적으로 발전하여 왔고 지금도 발전 중이다. 내용적으로도 풍부해지고 있다. 선도적으로 시행했던 지자체를 기점으로 보면 7년여가 흘렀다. 아직도 지자체별로 편차가 엄존하고 있지만, 광주 북구, 울산 동구 등 선도적으로 시행하고 있는 지자체들을 비롯하여 일부 지자체들은 제도의 틀을 갖추고 모범적으로 운영하고 있는 편이라 하겠다.

나. 제도에 대한 이해

각 지역마다 구체적 명칭은 조금씩 다르지만, 주민참여의 주요 체계로 △시민위원회, △민관협의회, △지역회의, △연구회 등이 존재한다. 주민참여예산 운영조례를 통해 시민들이 참여하는 작동체계를 그림으로 간단하게 나타내면 아래와 같다.



1) 시민위원회
‘주 민참여예산위원회’라고도 한다. 시민위원회는 구체적으로 예산을 제안하고 지역회의에서 제안된 사항과 행정에서 최초 편성한 요구액에 대한 우선순위를 심의･조정하는 역할을 한다. 몇 개의 분과로 편제되어, 각 분과마다 담당 행정부서의 예산을 심의･조정하는 형태를 띤다. 따라서 주민참여예산제의 체계에서 가장 핵심적인 역할을 수행한다고 볼 수 있다.

2) 지역위원회
‘지역회의’라고도 한다. 읍․면․동별로 이루어지는 가장 밑바닥 모임으로, 주민들의 예산제안을 수렴하는 역할을 주로 한다. 또한 시민위원회 위원을 추천 또는 선출하는 역할을 하기도 한다.

3) 민관협의회
민 관협의회는 시민들의 참여 등을 통해 편성된 각 부서의 예산안을 최종적으로 심의하여, 의회에 제출할 예산편성(안)을 최종적으로 확정하는 기능을 한다. 따라서 그 권한이 큰데, 행정기관 대표자들과 시민위원회 대표자들로 구성된다. 일반적으로 행정 측에서는 자치단체장과 부단체장, 그리고 국장들이 참석하고, 시민위원회 측에서는 위원장과 부위원장, 그리고 각 분과위원장이 참여한다.

4) 참여예산연구회
참 여예산연구회의 기능 중 가장 중요한 것은 1년 동안의 참여예산 과정을 평가하고 문제점에 대한 개선방안을 도출하는 등, 평가･환류를 통해 참여예산제도를 보다 발전적으로 개량하는 것이다. 현행 주민참여예산조례의 내용이나 운영방식이 우리 상황에 아주 적합하고 또 주민참여예산제의 의의를 완전히 충족한다고 보기 어렵다. 따라서 매년 평가와 환류 과정을 통해 지속적으로 발전시켜 나가야 한다.

세 계적으로 주민참여예산제도를 가장 먼저 실시하고, 또 가장 활성화된 사례로 평가받는 브라질의 포르투알레그레 시의 사례에서도 이는 잘 드러난다. 이 시의 오늘날 주민참여예산제 형태는 그동안의 시행착오를 거치며 점차로 개선･발전해온 것이다. 그런 점에서 주민참여예산을 고착된 제도로 받아들이는 것은 바람직하지 못하다. 평가와 환류 과정을 통해 지속적으로 개선･발전할 수 있는 여지를 제도와 운영 구조 속에 녹여내는 것이 필요하다. 그러한 평가와 환류 과정을 만들어내는 것이 참여예산연구회의 가장 중요한 역할이라 할 수 있다.

2. 운영 실태

가. 일반적 운영 실태와 모범사례

주민 참여예산제는 국제연합(UN) 등 국제기구로부터 예산행정의 투명성을 보장하는 혁신적인 방법의 하나로 평가받았다. 우리나라는 올해 3월 주민참여예산제를 ‘강행규정’으로 관련법이 개정되면서, 채 준비되지 채 이 제도를 맞이하게 된 경우들이 많았다. 그러다보니 조례를 겨우 만든 대개의 지자체들의 운영수준은 아직 매우 미흡하다. 여전히 조례조차도 제정하지 못한 지자체도 꽤 있는 편이다. 2011년 8월31일 현재 조례제정률은 79.9%이다. 아직도 20%정도 지자체는 조례마저도 없는 실정인 것이다. 때문에 제도 운영 측면에서 전국의 지자체를 평가하는 것은 현재로서는 큰 의미가 없고 정상적인 평가는 향후 2~3년 정도는 지나야 가능하리라 본다. 아래에서는 그런 중에서도 모범이 되는 사례들을 소개한다.

국내에서 찾아볼 수 있는 모범적 운영 사례는 이 제도를 최초로 시행한 광주 북구와 울산 동구를 비롯하여 대전 대덕구, 익산시 등에서 찾을 수 있다. 광주 북구와 울산 동구 두 지자체가 2004년 조례를 마련하여 시행한 이후 1~2년 사이 다른 지자체들에 많은 영향을 끼쳤다. 두 곳의 공통점은 시민단체의 제안과 참여가 제도의 출발과 시행에 결정적 힘을 줬다는 점이다. 또한 제도의 운용상 약간 차이점은 있지만, 모범적인 지자체들에서는 앞에서 밝힌 4개 기구(시민위원회, 지역위원회, 민관협의회, 참여예산연구회)가 큰 틀에서 주축이 되어 제도를 작동시키고 있다.

울 산 동구에서는 2005년 조례가 제정된 뒤 지난해까지 주민들로부터 375건의 사업이 발의됐다. 이 중 38.4%인 144개 사업이 그 다음해 예산에 반영됐고, 112개(29.9%) 사업은 장기과제로 채택됐다. 광주 북구 역시 2004년 주민참여예산제를 시행한 후 지난해까지 6년 동안 701건의 사업이 주민들에 의해 발의됐고, 이 중 56.8%인 398건이 사업으로 채택됐다. 북구는 채택된 주민사업을 추진하는 데 6년 동안 136억 5천만 원의 예산을 사용했다. 대전 대덕구는 주민들이 2006년 이후 5년 동안 발의한 329개 사업 중 90건을 채택해 76억 4천만 원의 예산을 투여했다.

지난해 6․2 지방선거 기간 중 수도권의 경우 상당수의 단체장 야권단일후보들이 주민참여예산제 시행을 공약으로 내세웠다. 당선 후 그들은 대부분 주민참여예산제의 시행을 준비해왔다. 나아가 올해 3월8일 지방재정법 제39조가 개정되면서 9월9일부터는 주민참여예산제가 전국의 모든 지자체가 의무적으로 시행해야 하는 제도가 되었다.

구로구, 은평구 등이 비교적 서울의 다른 지자체에 비해 조례 내용이나 운영 면에서 잘하고 있는 편에 속한다. 그리고 수도권에는 인천 연수구, 경기 수원시 등이 조례 내용과 운영 면에서 우수한 편에 속한다. 그 밖의 지역에서는 앞에서 언급한 대전 대덕구, 익산시 등을 꼽을 수 있겠다. 광역지자체 중에서는 제주특별자치도가 조례 내용면에서 여타의 지자체보다 모범적이라 할 수 있다.

나. 공무원노조 활동사례

1) 주민참여 예산학교 지원: 시민사회단체, 지방자치단체, 공무원노조 산하 본부․지부 등 연중 계속.
2) ‘주민참여와 투명행정 실현 공동추진 협약’ 체결: 풀뿌리자치연구소(이음), 좋은예산센터, 정보공개센터 등과 2010년 11월8일 협약 체결
3) 시민단체와 함께 하는 <시민자치학교>: 상기 협약을 맺은 시민단체들과 공무원노조는 2010년 11월 주민참여예산제에 대한 주제발표와 사례발표 등을 내용으로 1박2일 일정의 제1회 <시민자치학교>를 개최했으며, 2011년 7월 “GO 참여, 공유, 연대! START 공공기관 정보공개!”를 슬로건으로 제2회 <시민자치학교>를 개최했다.
4) <아깝다 예산! 바꾸자 제도!> 운동 전개: 2010년 9월14일부터 전국공무원노동조합, 공공운수노조, 조승수 국회의원, 에너지정치센터, 정보공개센터, 좋은예산센터, 참여연대 등이 여대하여 <아깝다 예산! 바꾸자 제도!> 운동 전개했다. 이에 따라 [표2]에서 제시하는 ‘5대 개혁 법률안’이 국회 발의됐다.



5) 지방의회 감시 활동: 공무원노조는 지역 시민단체들과 함께 올바른 지방의회 세우기 운동 전개했다. 이를 통해 △예산심의 과정에 주민의 의견을 제대로 반영하고 있는가, △결산심사 과정에 지자체 재정 상황을 제대로 파악하고 문제점 및 대안을 제시하고 있는가, △주민을 위한 좋은 정책 조례를 만들기 위한 노력을 하고 있는가 등을 감시했다. 즉, 풀뿌리 민주주의의 3 주체인 지자체, 지방의회, 시민사회가 적절한 역할 정립할 수 있도록 추진했다.
6) 제1회 <민중행정 실천대회>: 2011년 8월26일에는 공무원노조 조합원 200여 명이 참여한 가운데 제1회 <민중행정 실천대회>를 개최해, △지역 공동체 만들기, △좋은 지방자치 만들기, △공직사회 바로 세우기, △민중 복지세상 만들기, △좋은 일자리 만들기 등을 주제로 발표와 토론을 진행했다.

3. 제도의 활용방안

가. 시민사회 진영의 역할

주 민참여예산제가 지역사회에서 안착되기 위해서는 무엇보다도 시민사회 진영의 역할이 제일 중요하다. 시민단체는 조직화된 시민의 힘으로 주민의 여론을 빠르게 읽을 수 있고 시민사회의 의사를 일정하게 대변할 수 있기 때문이다. 지역의 살림살이인 지자체의 예산에 남다른 관심을 가지고 쓰임새를 살피는 일은 유권자이자 납세자의 당연한 권리이다. 또한 예산을 짜는 일에 참여하여 그야말로 불요불급한 전시성․선심성․낭비성․난개발성 예산이 편성되지 않도록 하며, 지역과 주민들에게 제대로 투입될 수 있도록 감시하는 것은 정당한 민주시민의 역할이다. 시민단체는 이러한 시민의 권리와 역할을 대변하는 기능을 할 수 있다.

실제로 주민참여예산제 자체가 풀뿌리 시민단체들의 예산감시운동에서 출발하여 법제화된 것이다. 그런 탓에 이 제도가 비교적 잘 운영되고 있는 지자체에는 반드시 시민사회단체가 적절한 역할 속에 주민의 이해관계를 훌륭하게 대변하고 있다.

제 도가 잘 운영되기 위해서는 <주민참여 예산학교> 운영이 필수적이다. 이는 행정기관이 주도하는 것보다 시민단체가 맡아 하는 것이 좋다. <주민참여 예산학교>는 지방자치의 산실이기 때문이다. 예산에는 모든 정책이 녹아 있다. 주민․단체장(공무원)․지방의회 등 모든 이해관계인의 의사가 수치로 집약되어 있는 것이다. 이런 중요성을 인식하여 참여예산제도를 잘 운영하고 있는 지자체에서는 조례에 <주민참여 예산학교>를 반드시 운영하도록 규정하고 있다. 예를 들면 광주 북구․서구, 울산 동구, 인천 연수구, 수원시, 서울 구로구․은평구 등이 그렇다. 이들 지자체 중에는 예산학교 운영을 시민단체와 공동으로 하거나, 아예 위탁하는 곳도 있다. <주민참여 예산학교>는 시민단체에도 득이 되고, 지자체․지방의회에도 도움이 되는 주민참여예산제의 필수불가결한 요소라 하겠다.

나. 민주노조 진영의 역할

모든 운동은 지역에서 출발한다. 정치(선거)․사회․문화 등 특정 이슈를 주제로 할지라도 지역에 기반하지 않는 운동은 없다. 지역은 민중들의 삶의 주된 근거지이다. 따라서 노조운동이 사업장이 머무르고 있는 지역을 외면한다면, 주민과 대중과 유리된 뿌리가 없는 운동일 수밖에 없다. 가장 명분이 있으면서도 아주 손쉽게 접근할 수 있는 게 지역운동이다. 지역에 다가가려면 지역의 중심인 행정기관에 주목해야 한다. 행정기관이 갖고 있는 가장 큰 통제력의 원천은 뭐니 뭐니 해도 예산이다. 예산은 지역의 살림살이이자, 나에게 동네에게 주민에게 바로 영향을 미치는 크고 작은 정책이다. 따지고 보면 대부분의 국가정책도 지방예산을 타고 내려온다.

지 금까지 노동운동은 지역을 도외시 해왔다. 지역주민의 마음을 얻지 못하고 국민의 마음만 얻으려 해왔다. 지방자치단체장도 감시․견제하지 못하면서 큰 권력에만 집중하여 비판하고 요구하고 저항하여 왔던 것이다. 지역민으로부터 지지받지 못하면 정치세력화의 길은 요원하다. 뿐만 아니고 노동자가 원하는 새로운 세상 건설도 뜬구름 잡는 얘기가 될 수밖에 없다. 거대한 변화에만 골몰하지 말고, 작지만 실제적인 변화를 이뤄낼 수 있는 ‘지역사회 밀착형 운동’이 절실히 요구되는 시점이다.

마침 지방자치단체가 의무적으로 시행해야 하는 제도가 있다. 주민참여예산제이다. 민주노조 진영에서도 이 제도를 적극 활용할 필요가 있다. 이 제도는 주민들이 각종 기구에 참여하는 통로가 많이 있다. 이를 매개로 지역사회에 적극 참여하여야 한다. 이런 기구에 참여하는 방식은 매우 개방적이다. 대개가 주민을 대상으로 한 공모 형식으로 되어있어 참여의 문이 넓다. 이런 사업들에 참여하여 직접적으로 주민들과 함께 호흡하는 길을 모색해야 한다. 자신의 삶의 터전에서 변화를 이룰 수 있어야 세상을 바꾸는 것이 가능하다. 주민참여제도는 지역운동을 활성화하면서 자치단체 운영에 주민이 직접 참여할 수 있도록 함으로써, 사회적 변화를 만들어내는 기제이자 민주시민의 훌륭한 배움터로서 역할을 한다.

주민참여예산운동에서 공무원노조의 역할이 중요하다. 지자체 정책을 입안하고 그것을 실행하는 공무원만큼 해당 지자체 사정에 밝은 사람들이 없기 때문이다. 지역주민들이 지자체 예산편성 과정에 효율적으로 개입할 수 있도록 공무원들이 나서야 한다. 시민단체와 함께 <주민참여예산학교>를 내용적으로 지원한다면, 지역사회의 전폭적인 신뢰를 얻을 수 있을 것이다. 물론 아직까지 공무원과 시민사회(주민)와의 거리는 멀다. 공무원은 시민사회의 개입을 귀찮은 일로 치부하고, 시민사회는 공무원을 무사안일 ‘철밥통’쯤으로 여기는 경향이 있다. 공무원노조는 권력이 아닌 국민을 위한 행정을 펼치겠다고 공무원 노동자들이 만든 조직이니 만큼, 이 제도(운동)를 그 목표를 실현할 수 있는 중요한 수단으로 여겨야 한다. 지자체 행정의 전문가인 공무원들이 제도의 정착·확대를 위한 힘을 보태기 위하여 현장에서 최선을 다해야 한다.

공무원과 노동자는 모두가 노조의 조합원이자 지역사회의 주민이다. 지자체 운영 과정에 참여․개입하고 변화를 이뤄내는 일은 세상을 바꾸는 출발점이자 자신과 가족들의 삶을 보다 윤택하게 만드는 일임을 알아야 하겠다.

<참고문헌>

구로구청․구로지방자치시민연대(2011),『2011 주민참여 예산학교』.
전국공무원노동조합(2011),『공무원노조와 함께 하는 시민자치운동』.
전국공무원노동조합(2011),『공무원노조의 사회적 책임과 역할』.
전국공무원노동조합(2011),『국민이 행복한 세상 만들기 이제, 희망을 말하자!』.
풀뿌리자치연구소 이음(2011),『주민참여예산, 현장조사 보고 및 토론회』.
풀뿌리자치연구소 이음(2011),『주민참여예산, 무엇을 어떻게 준비할 것인가』.