지난해 하반기부터 국정운영 화두가 ‘비정상의 정상화’로 정해진 이후 공공기관 개혁은 박근혜 정부의 핵심으로 떠올랐다. 정부는 2012년 말 기준으로 공공기관 부채가 493.4조원으로 2008년 대비 1.7배로 급증했다면서, 공공기관 부채는 국민들의 부담으로 다가오는 만큼 이를 해결해야 한다고 했다. 언론은 기재부 소식통을 인용하여 공공기관의 방만경영과 지나친 복리후생 등을 언급하며 공공기관 때리기에 가세했다. 언론 매체에 공공기관 개혁, 부채관리, 방만경영 개선, 경영정보 공개 등에 관한 기사가 빠지는 날이 없을 정도였다. 

박근혜 정부는 지난해 12월11일 열린 공공기관운영위원회를 통해 ‘공공기관 정상화 대책’을 발표하면서 공공기관 개혁을 구체화했다. 철도노조의 파업이 끝난 12월31일에 ‘공공기관 정상화 대책 실행계획’을 확정한 데 이어, 1월6일 대통령 신년 기자회견에서 또 다시 “공공부문 개혁부터 시작해 나갈 것”이라고 했다. 이것은 지난해 7월 발표되었던 ｢공공기관 합리화 정책 방향｣에서는 은폐되었던 박근혜 정부 공공기관 정책의 본색, 즉 ‘제2의 공공기관 선진화 정책’ 추진 의사를 노골적으로 드러낸 것이나 다름없다. 지난해 현오석 경제부총리가 “공공기관 파티는 끝났다”면서 파티론을 제기한 이후 노동계가 우려해왔던 사항, 바로 공공기관 부채 급증과 방만경영의 책임을 노동자에게 전가하는 양상을 현실화한 것이다. 

정부가 지금 강행하고 있는 공공기관 정상화 대책은 공공기관의 정상화를 도모하기는커녕 공공기관 문제의 원인과 본질, 해결책을 왜곡하고 은폐함으로써 공공기관 ‘비정상화’를 부추길 뿐이다.

 

공공기관 정상화 대책은 우선 공공기관에 대한 진단 자체가 잘못되었다. 첫째, 공공기관 부채 급증에 대한 정부의 침소봉대와 책임 전가가 문제다. 정부가 발표한 내용에 따르면, 2012년 말 기준으로 전체 공공기관의 4%인 주요 12개 공공기관의 부채규모는 412.3조 원이다. 2007년 이후 226조 원이 증가했고, 전체 공공기관 부채증가 규모의 92.3%를 차지한다. 문제되는 몇몇 공공기관이 공공기관 부채를 주도하고 있는데 이를 구실로 전체 공공기관 때리기에 나선 셈이다. 

정부는 공공기관 부채가 과잉복지와 방만경영의 결과라고 했지만 ‘방만경영’이라기보다 공공기관에 강제로 떠넘긴 4대강 사업을 비롯한 해외자원개발, 보금자리주택과 같이 정부 정책실패와 가스·전기·철도·수도·통행료 등 공공요금의 비정상적 통제, 불가피한 공공서비스 확충 등에 기인한다. 이 점은 지난 2013년 6월 감사원 감사 결과와 12월10일 조세재정연구원의 발표자료에서 확인된 바 있다. 

하지만 공공기관 정상화 대책에는 공공기관 부채 급증에 대한 원인 규명과 지난 5년 간 공공기관 선진화를 한다면서 공공기관 부채만 200조 원 이상 불려놓은 정부와 관료들에 대한 책임 추궁은 빠져 있다. 오히려 공공기관의 자구노력 및 방만경영 개선책만으로 일관하여 공공기관의 책임만을 부각시키고 있다. 

특히 기획재정부는 ‘2013~2017년 공공기관 중장기 재무관리계획’(2013.9.27)에서 중장기 재무관리계획 작성 대상 41개 공공기관의 부채현황을 분석하면서, 이들 공공기관에 대해 부채 증가에 대응하여 자산도 함께 증가하고 있고 부채증가 원인, 수익성 등을 고려할 경우 관리가능한 수준이라고 평가하였다. 41개 공공기관 부채비율은 2014년까지 상승하나 2015년부터 하락세로 전환되어 2017년에는 부채비율이 210% 수준으로 하락한다는 것이다. 하지만 기획재정부는 3개월도 채 안돼 공공기관의 부채 수준을 ‘비정상’으로 간주하였다. 중장기 재무관리계획이 잘못 수립되었든지 아니면 공공기관 정상화 대책의 진단에 문제가 있다는 말이다. 뭐가 되었든 기획재정부에 책임이 있는 건 분명하다. 

둘째, 공공기관의 방만경영이 심각하다면 이는 개선되어야 하지만 공공기관 정상화 대책에서 제시하는 공공기관의 8대 방만경영 유형·사례가 과연 공공기관 비정상의 대표적 사례이고 최우선 해결과제인지는 의문이다. 또한 부채중점관리대상 기관의 관리운영비(총 인건비 및 복리후생비, 기타 계량관리비 등)는 전체 부채의 1.28%에 불과하다. 이를 모두 삭감해도 공공기관 부채문제를 해소하는데 효과가 없는 것이다. 나아가 2월2일 발표된 공공기관 정상화 대책 이행계획을 보면 각 공공기관이 사업 재조정과 자산 매각, 방만경영 개선을 하더라도 중장기 재무관리계획 대비 추가 부채 감축 규모는 39.5조 원인데 반해, 38개 기관의 복리후생비 감축액은 1,600억 원으로 전체 감축규모의 0.4%에 불과하다. 정부가 1인당 감축키로 한 144만 원의 복리후생비로 공공기관 부채 520조 원을 해소하려면 3250년이 걸린다. 

셋째, 과거에 숱하게 제출되었던 공공기관 개혁 방안과 마찬가지로 정부는 공공기관 정상화 대책을 마련하는 과정에서 공공서비스의 제공자나 이용자인 이해관계자와는 아무런 논의나 합의 없이 정책을 밀어붙이는 행태를 보이고 있다. 정부의 일방적인 지시와 지침 전달 위주이기 때문에 아래로부터의 사회적 공론화가 부족하다. 물론 중점관리대상으로 선정된 공공기관의 기관장을 불러 공공기관 정상화 워크숍을 가졌는데, 사실상 정부의 방침을 전달하고 공공기관장들을 압박하는 자리일 뿐이었다. 공공기관을 ‘정상화’하기 위한 주체로서 이해관계자와 함께 하려는 노력은 부족했다. 오히려 이번 철도 파업에서 극명하게 드러난 것처럼 정부가 공공기관 개혁을 공공기관 노동조합 때려잡기 수단으로 이해하는 듯한 모습을 보이는 것은 우려스럽다.

 

공공기관에 대한 정부 진단에 문제가 있으니 제대로 된 대책이 나올 리 없다. 

첫째, 공공기관 정상화 대책에는 공공기관 ‘낙하산 인사’ 근절 방안이 결여되어 있다. 박근혜 대통령이 강조하는 ‘비정상의 정상화’의 신호탄은 바로 지난해 대선 직후 이명박 정부의 공기업·공공기관 낙하산 인사를 공개적으로 비판했던 발언이었다. 박근혜 대통령은 당선인 시절 공공기관 인사와 관련해 “열심히 일하는 사람의 사기를 떨어뜨리는 낙하산 인사는 새 정부에서 없을 것”이라고 공언했다. 하지만 공공기관의 부채 급증에 공공기관 낙하산 인사가 자리하고 있다는 사실은 더 이상 부인하는 이가 없을 정도다. 정부가 제시한 부채 규모 상위 12개 공공기관의 기관장 인사를 보면, 새누리당 정권이 출범했던 2008년 이후 31명이 인선되었는데, 그 중 낙하산 인사는 25명(80.6%)이었다. 이 중에서 낙하산 관료가 15명으로 절반에 육박하는데, 부채가 많은 공공기관에는 여지없이 정부 입맛에 맞는 낙하산 관료가 임명되었음을 의미한다. 기관의 설립 목적에 어긋나거나 재무건전성에 도움이 되지 않는 무리한 국책사업이라도, 정부가 강요하면 공공기관은 무조건 수행하는 역할을 담당하였던 것이다. 낙하산 인사는 정치적으로 문제일 뿐만 아니라, 공공기관 부채급증과 방만경영의 원인 가운데 하나이기도 하다. 그런데도 정부는 이에 대해서는 입을 다물고 결과를 가지고 평가하자고만 한다. 

중앙일보가 지난 1월 공공기관 경영정보 공개시스템 ‘알리오(ALIO)’ 사이트를 통해 295개 공공기관(2014년 추가 지정된 기관 제외)을 전수조사한 결과, 지난해 11월 “이제 공기업 파티는 끝났다”는 현오석 경제부총리의 발언 이후 두 달 사이에 새로 임명된 40명의 공공기관장·감사 가운데 15명(37.5%)이 새누리당 출신 정치인이었다. 공공기관 ‘낙하산 파티’가 시작된 셈이다.

둘째, 대책으로 제시된 구분회계 제도의 도입과 공공기관 예비타당성 조사의 내실화는 부족한 점이 많다. 구분회계 제도의 경우, 제도화되기 위해서는 많은 시간과 비용을 투입해야 한다. 지금 도입하더라도 이번 정부 후반기나 되어야 제대로 된 시스템이 갖춰질 것이기 때문에 공공기관 부채관리를 위한 대안으로는 미흡하다. 

더욱 중요한 것은 공공기관 부채가 급증하는 원인을 규명하고 이에 대한 책임을 묻는 것인데, 이번 정상화 대책은 정부 정책 사업과 기관 고유사업의 구분에 집중하고 있을 뿐 이를 배제하고 있다는 점이다. 

공공기관 예비타당성 조사 내실화도 언급되지만 구체성이 결여되어 있으며 공공기관 부채를 늘릴 수 있는 사업에 대해 여러 면제요건을 들어 예비타당성 조사가 실시되지 않았다. 또한 ‘사업 쪼개기’로 예비타당성 기준에 해당하지 않는 것처럼 분할해 빠져나가는 경우가 많았는데 이를 개선할 수 있는 방안이 제출되지 않았다.

셋째, 정상화 대책의 핵심적인 이행수단으로 언급되는 공공기관 경영평가의 실효성 문제다. 부채관리 강화 대책과 관련하여 문제가 되는 대상 공공기관이 18개라는 점에서 경영평가에서 부채관리에 대한 평가비중을 높여 실효성을 거두는데 한계가 있을 수밖에 없다. 더욱이 이미 경영평가에 포함된 부채관리 지표로 평가된 공공기관들의 경우 부채가 줄어들지 않았음에도, 부채관리를 잘했다고 좋은 평점을 받는 모순이 생겨나고 있다. 경영평가 일부 지표의 가중치 변화만으로는 눈에 띄는 변화를 가져오기 곤란하다. 

그리고 방만경영 해소를 위한 경영평가 강화 방안으로, 보수관리 평가지표를 과도한 보수·복리후생 조정 노력, 성과 등을 집중 점검하는 ‘보수 및 복리후생 관리’ 지표로 바꾸고 평가 비중을 상향 조정하기로 하였다. 이것은 공공기관 경영평가에 정부가 추진하는 정책사안을 모두 포함시킴으로써 평가 대상기관으로 하여금 설립목적상의 고유사업 수행보다 보수 및 복리후생 관리에 더욱 전념하도록 하는 결과를 초래하게 된다. 과도한 복리후생 개선이 공공기관이 해야 하는 최우선 과제가 아님에도 정상화 대책은 공공기관을 그런 방향으로 몰아가고 있는 것이다.

 

앞에서 말한 것처럼 공공기관 정상화 대책에는 공공기관에 대한 제대로 된 진단도 없고, 그에 대한 대책도 부실한 편이다. 이렇게 그 실효성이 결여된 정상화 대책을 밀어붙이는 이유는 뭘까. 그것은 정부가 노리고 있는 바가 따로 있기 때문이다. 

첫째, 공공기관 부채 폭증의 원인인 정부 정책 실패를 은폐하고, 그 책임을 공공기관 노동자에게 전가하는 것이다. 박근혜 대통령은 1월6일 신년 기자회견에서 ‘공공부문 비정상적 관행의 정상화’ 개혁을 올해 가장 중요한 국정운영 방향으로 제시하였고, 2월10일 수석비서관회의를 주재한 자리에서 공공기관 복리후생비를 방만경영의 대표적 사례로 지목하였다. 박근혜 대통령은 “공공기관 노조가 연대해 정상화 개혁에 저항하려는 움직임은 심히 우려되고 국민께서도 용납하지 않을 것”이라며 “(공공기관의) 변화의 길에 저항과 연대·시위 등으로 개혁을 방해하는 행위에 대해서는 반드시 책임을 물어야 할 것”이고, “특히 공공기관 노사가 만들어 놓은 이면합의를 놔두고서는 진정한 정상화는 불가능한 만큼 이면합의를 통해 과도한 복지 혜택을 제공하는 관행은 철저히 뿌리 뽑아야 한다”고 밝혔다.

이미 기재부는 부채 중점관리 기관 18개, 방만경영관리 기관 20개를 대상으로 부채감축 노력 및 방만경영 관리를 중간 평가하기로 하여, 지난 1월 부채정상화 및 방만경영 정상화 지원팀을 구성하고 부채감축계획 및 중점관리기관 정상화계획 취합에 나섰다. 오는 3월에는 중점관리기관 이외의 모든 공공기관에 대해 방만경영 정상화계획을 취합할 예정이고, 9월에는 그 이행실적을 점검할 계획이다. 그 과정에서 정부는 방만경영 중점관리대상 20개 기관뿐 아니라 304개 공공기관 전체의 단체협약 내용을 모두 전수조사하겠다는 방침을 내놓았다. 공공기관 노조와의 단체협약 내용에 개입하여 단체협약 자체에 대해 손을 보겠다는 의도다.

이에 발맞춰 감사원도 한국토지주택공사 등 대형 공공기관 30여 곳을 상대로 방만경영 실태를 조사하는 대규모 예비감사에 돌입하였으며, 역대 공공기관 감사 사상 최대 규모인 200명의 인력을 배치하여 유례없는 고강도 감사를 실시할 예정이다. 

한편, 정상화 대책은 복리후생과 관련한 단체협약 체결시 기관장이 방만경영을 개선하기 위해 적극적으로 노력하는 과정에서 발생한 파업에 대해서는 기관장에게 책임추궁을 하지 않도록 하였다. 이는 과거 파업이 발생한 경우 기관장에 대한 부정적 평가로 작용한 경우가 많아, 기관장이 과도한 복리후생을 줄이지 못하고 노조에 강하게 대처하지 못했다는 판단에 따른 것으로 보인다. 결국 정상화 대책은 파업을 유발할 정도로 노동조합을 강력하게 압박하라는 주문이나 다름없다.

둘째, 알짜자산의 헐값 매각 및 우회적 민영화다. 현오석 경제부총리는 지난해 12월 “민간 기업은 위기가 닥치면 알짜 자산부터 팔아치운다”며 강도 높은 부채 감축 계획을 주문한 바 있고, 한진현 산업통상자원부 제2차관도 2월10일 기자간담회에서 에너지 공기업의 경영정상화 대책과 관련하여 “알짜 자산이라고 해도 핵심사업과 관련이 없으면 매각해야 한다”고 말했다. 특히 과다 부채 기관의 경우 부채감축을 명분으로 자산매각 손실에 대해서 불이익 감경 또는 면제한다고 밝히고 있어 자산의 헐값 매각을 부추기는 상황이다. 당분간 부동산시장이 활기를 띠지 않을 것이 분명한 상황에서 정부 일정에 쫓긴 공공기관이 일제히 자산 매각에 나설 경우, 제값 받고 자산을 매각하기란 쉽지 않을 것이기 때문이다. 

물론 정부는 무조건 매각으로 향후 헐값 매각이나 해외 국부 유출이 일어날 가능성은 최대한 막겠다고 한다. 하지만 부채 감축이 최우선 과제로 상정된 상황에서 각 공공기관이 취할 수 있는 방법은 우량자산을 매각하는 방법 밖에 없다. 그 대표적인 사례가 인천공항철도 매각이다. 코레일의 ‘공공기관 정상화 방안 이행계획’에 따르면, 코레일은 기획재정부에 올해 인천공항철도 지분 매각으로 마련한 1.8조원을 부채 감축에 활용하겠다는 계획을 보고했다. 여기에는 부채비율 400%를 넘긴 코레일의 부채 청산을 가장 시급한 문제로 파악하고 있는 국토교통부의 의중이 담겨 있다. 하지만 인천공항철도는 철도 분야 최초의 민간투자사업으로 추진되었다가 수요예측의 실패로 한때 정부가 막대한 액수의 보조금을 지급해야 했다. 이후 코레일이 1.2조 원을 부채를 부담하고 인수한 뒤 이용자가 10배 이상 늘어나고, 한해 1,500억 원의 영업이익을 내는 알짜자산으로 바뀌었다. 그런데 부채 감축을 위해 이를 다시 매각하겠다는 것이다. 이것은 다른 수식어도 필요 없는 전형적인 민영화이자, 수서발 KTX 자회사 설립과 함께 향후 완전한 철도 민영화로 가는 시발점이 될 수 있다. 

또한 공공기관 정상화 대책에서 부채관리를 위한 제도적 기반의 하나로 제시하고 있는 구분회계 제도의 경우 수익사업과 비수익사업을 구분하여 효율적인 부채관리를 가능케 하는 반면, 부채비율을 낮추기 위해 수익사업을 따로 떼어내어 자회사 설립 등을 통해 매각하는 식의 분할 민영화를 훨씬 용이하게 한다는 점에서 유의할 필요가 있다. 

한편, 정상화 대책은 민간부문 성장을 저해하는 요소를 축소·조정한다고 하며 사실상 우회적 민영화, 유사 민영화를 도모하고 있다. 2월2일 기재부에 따르면, 한국전력과 발전 자회사, 한국가스공사 등은 민간 자본 유치를 사업 재조정에 포함하는 공공기관 정상화 대책 이행계획을 제출했다. 에너지 영역은 그간 민자 발전, 가스 민영화 등 우회적 민영화 논란이 끊이지 않았는데, 이번 이행계획 제출에서 이를 담은 것이다. 

셋째, 공공요금 인상을 통해 국민에게 부담을 전가하는 노림수도 있다. 공공기관 정상화 대책에는 명시적으로 언급되어 있지 않지만, 기획재정부는 정상화 대책 관련 기자간담회에서 공공기관 부채를 줄이기 위해 “물가 상황 등을 감안해서 필요하다면 공공요금 인상을 검토하겠다”고 밝히면서 전기·가스·철도·도로·수도 등 5대 공공요금의 인상을 예고했다. 공공요금 인상은 공공기관이 손쉽게 부채를 줄일 수 있는 방법이지만, 정부 정책 잘못으로 늘어난 공공기관 빚을 국민 부담으로 떠넘기는 셈이기에 논란의 소지가 있다. 물론 정부의 비합리적인 공공요금 통제는 공공기관의 재무구조 악화와 영업적자 확대 요인으로 작용했다. 2013년 6월 감사원 감사결과에 따르면, 한전의 재무구조 악화는 산업용 전기요금의 총원가 대비 과소 책정 및 과소비가 주된 원인임이 밝혀졌다. 철도공사의 경우에도 영업적자의 상당 부분을 차지하는 화물철도 운송료가 총원가 대비 과소 책정된 결과 시멘트, 에너지 등의 수출·물류기업이 이득을 봤다. 물류부분의 적자는 사실상 국가 정책상 대기업을 도와주기 위해서 발생했던 것이다. 따라서 공공기관의 공공요금사업 원가보상률이 크게 낮다는 점에서 산업용 전기요금의 현실화, 화물철도의 운송료 정상화 등은 검토해볼 수 있다. 장기적으로는 공공요금 인상을 검토하기보다 국가 재정정책을 바꾸어야 한다. 사실 국가부채, 재정 논란이 온 것은 정부의 ‘부자감세’ 때문이다. 

넷째, 기재부 중심의 관료통제 강화 또한 정상화 대책이 노리고 있는 바다. 정상화 대책의 실질적 주도기구인 ‘공공기관 정상화협의회’는 기재부차관을 중심으로 구성·운영되기에 공공기관운영위원회(이하 공운위) 산하일 뿐 사실상 기재부가 주도하는 관료 태스크포스(TF)다. 그렇다고 공운위의 역할을 강화하는 것도 마뜩잖다. 관료들과 관료들의 입맛에 맞는 민간위원들로 채워진 공운위가 기획재정부 산하기구로서, 이에 종속되어 거수기 역할을 하는 한 공운위의 강화는 기획재정부 관료 권력의 강화로 귀결될 것이기 때문이다.